La gran publicidad oficial y mediática que antecedió la suscripción del ACM contrastó con la ausencia de pronunciamientos críticos que años atrás existieron desde fuera e, incluso, desde dentro del propio Gobierno. Ante el silencio de las voces críticas, el colectivo político Foro de los Comunes, del que soy parte, decidió construir y suscribir un pronunciamiento público. El documento insiste en que los costos del  ACM podrían eclipsar las ganancias ampliamente publicitadas para el sector de la agroexportación.

El acuerdo, que ya ha sido avalado a gran velocidad por la Corte Constitucional y está apunto de ser ratificado por la Asamblea Nacional, posterga una vez más el tan mentado cambio de matriz productiva que apunta a que el Ecuador debe pasar de ser una economía primaria productora y exportadora a ser una que genere productos más elaborados (lo que los economistas llaman producción con valor agregado). Así mismo, hay que tener claro  que lo que sí es el ACM es una decisión pragmática en el corto plazo. El propio presidente Correa lo sabe y no duda en ponerlo sobre la mesa. El día después de la firma del ACM, dijo que no habría negociado el acuerdo “si no tuviéramos el problema de que perdemos las preferencias arancelarias a finales de este año”. Se refería a la caducidad definitiva del Sistema General de Preferencias Plus (SGP+) del que se benefician varios productos ecuatorianos para entrar al mercado europeo. Firmar el ACM compromete el futuro para resolver el presente. Incluso ese objetivo cortoplacista amerita ser visto con lupa.

No se puede ocultar que la desaceleración económica que enfrentamos en los últimos dos años ha tenido un impacto negativo en el empleo. De acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), a finales de 2014, el Ecuador llegó a tener su tasa más baja de desempleo (3,8%) de los últimos diez años. Sin embargo, la ralentización de la economía — cuyos efectos empezaron a verse precisamente desde finales de dicho año— ha generado un aumento del desempleo a tasas por encima del 5% (5,2% a Septiembre de 2016). El empleo adecuado se ha reducido diez puntos entre fines de 2014 y la actualidad: de 49,3% a 39,2%. Tampoco se puede desconocer que más de un cuarto de los empleos del Ecuador están en el sector agrícola (26,8% a Septiembre de 2016). Todavía somos un país, en gran medida, productor de materias primas: petróleo y productos agrícolas.

Vendan lo que nos vendan sobre la negociación con Europa, su fase final se aceleró y cerró con un gran objetivo de corto plazo: sostener y generar empleo en el sector agroexportador ante la difícil situación de nuestra economía y teniendo en cuenta que las elecciones de 2017 están a la vuelta de la esquina. Sobre este último punto no habrá dejado de reflexionar el Presidente y otros tomadores de decisión del gobierno y de Alianza PAIS. ¿Votarían por ellos los ecuatorianos si no logran al menos mitigar la tendencia creciente del desempleo en la fase final del correísmo, especialmente si “el trabajo por sobre el capital” ha sido uno de sus leitmotivs y es, hoy en día, la mayor preocupación de los ecuatorianos?

Más allá de posibles motivaciones electoreras, generar empleo no tiene nada de malo. El Ministro de Comercio Exterior, Juan Carlos Cassinelli, estima que el  ACM generará alrededor de 41 mil plazas de trabajo en los próximos cuatro años. Suponemos que se espera que buena parte se den el sector bananero, el gran ganador del ACM. Gracias al acuerdo, el banano ecuatoriano contará con una reducción progresiva de sus aranceles más rápida que la que ya contempla el Acuerdo del Banano de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y de la que actualmente se beneficia el Ecuador. Con el acuerdo, Ecuador igualaría las más favorables condiciones que ya tienen Colombia y Perú, los primero firmantes del ACM. Sin embargo, otros sectores de la propia agroexportación ecuatoriana no ganan mejores condiciones con el ACM. Camarones, langostinos y flores no verán ningún efecto positivo en el corto plazo. Estas exportaciones ya estaban desgravadas por el SGP+ —y es a las que se debe haber referido el Presidente Correa un día después de la firma del Acuerdo. Pero en realidad, si bien estos productos no pierden su acceso preferencial al mercado europeo, tampoco ganan mejores condiciones. Hay varios otros productos de exportación ecuatorianos que ya ingresan sin arancel a Europa, independientemente del SGP+ o del ACM. Por ejemplo, el cacao en grano que el Ecuador exporta para la elaboración de chocolates europeos, los artículos de madera, las grasas y aceites de pescado y la harina de pescado.

La gran preocupación y argumento de los bananeros ecuatorianos a favor del ACM era el siguiente: como Colombia ya accedió a mejores preferencias arancelarias, esto le daba más margen para bajar precios y quitarle mercado al Ecuador. Pero lo cierto es que las cuotas de mercado y el volumen de venta son ya tremendamente rentables para los exportadores colombianos, que no tienen un incentivo real para disminuir sus precios,  independiente de que su principal competidor, el Ecuador, tenga o no mejores condiciones de acceso a Europa. En pocas palabras: nunca hubo certeza sobre aquel escenario en que el banano ecuatoriano perdía mercado por no firmar el ACM.

Bajo esa misma lógica, también se vuelve incierto que el Ecuador, con ACM firmado y vigente, pueda arrebatarle espacio a Colombia u otros competidores. Por otra parte, no olvidemos que Europa ha emprendido medidas de defensa para el banano que se produce en los territorios europeos de ultramar, como las colonias francesas en las Antillas. Tampoco olvidemos que, así como el Ecuador negoció cuotas máximas para aceptar productos importados desde Europa, la UE también tienen una cuota máxima para aceptar banano ecuatoriano con las preferencias del ACM (fijada en 1,8 millones de toneladas anuales hasta 2020). En conclusión: tampoco es que vamos a poder inundar de banano ecuatoriano el mercado europeo. Esto genera dudas sobre la perspectiva de generación de empleo que han dibujado los voceros oficiales.

A más de ver lo que pueda suceder con el sector bananero y de otros productos de la agroexportación, para tener un análisis completo de las implicaciones del ACM, también hay que considerar los costos de suscribirlo en los dos siguientes ámbitos: primero, los efectos que el proceso de liberalización de aranceles a favor de Europa acarrea para los sectores productivos locales, tanto existentes y por existir.

¿Por existir?

Sí. Me refiero a aquellos potenciales sectores productivos que generan bienes con mayor valor agregado y que podrían lograr que finalmente cambiemos de matriz productiva y dejemos de ser un país que básicamente produce y exporta materias primas. En segundo lugar, hay que considerar que el ACM implica importantes sacrificios para la política pública de nuestro país. Algunos de estos sacrificios han sido transparentados por los negociadores del Acuerdo. Otros no han sido publicitados pero se pueden ubicarse en una minuciosa lectura de las declaraciones de voceros oficiales y mediante la exploración cautelosa de los portales digitales de varias entidades de gobierno.

Con respecto a las afectaciones a la producción local que hoy en día se genera en nuestro país, se debe partir del siguiente hecho: existe una serie de bienes cuyos costos de producción y precios de venta por parte de empresas europeas son mucho más competitivos que los de los productores ecuatorianos (en palabras sencillas, producen y venden más barato que nosotros). Esto es preocupante incluso sin desconocer que los negociadores ecuatorianos del ACM han dicho haber incluido una serie de cláusulas de protección en el Acuerdo: reducciones de aranceles con periodos más dilatados para ciertas importaciones desde Europa, límites en volúmenes que se pueden importar con las preferencias arancelarias que otorga el Acuerdo y otras protecciones que fueron acordadas para ciertos productos (papas, cebollas, aceites, granos de maíz, chocolates, harinas, alimentos para mascotas, yogurt) en que los precios de los productos europeos son mucho menores que los de productos iguales o similares que se generan en nuestro país. En el ámbito de la manufactura, quedan muy vulnerables a la competencia europea los sectores como los de alcoholes, planchas y bloques para construcción, medicamentos, vitaminas, aparatos eléctricos, textiles, entre otros.

El caso de las papas es un ejemplo claro. Por un lado, es tremendamente relevante considerando que las exportaciones europeas son campeonas mundiales (la papa europea acapara el 71% de su comercio mundial). Por otro lado, su producción y comercialización en el Ecuador ha sido motivo emblemático de protección y cuidado por parte del actual régimen: “¡Hasta las papas fritas estaban importando cadenas como Burger King y McDonald’s!” objetó a finales 2014 el presidente Correa. Meses después, el gobierno logró que estas cadenas acordasen comprar papa ecuatoriana y otros insumos locales.

Pero vamos a los números (que pueden encontrarse en TradeMap):  el precio de exportación de la tonelada de papa de Europa en 2014 (año escogido para esta comparación) fue de USD 1.567,65, mientras que esa misma cantidad de papas del Ecuador se exportó a USD 6.577,04. Es decir, 76,16% más caro que el producto europeo. Con esa diferencia de precios, el arancel fijado en 25% por el ACM para el ingreso de la papa europea y la tan mentada salvaguardia agrícola (un mecanismo de aumento de aranceles que se puede activar si Europa supera un cupo de importación del producto) podrían quedarse cortas para precautelar los intereses de los pequeños productores nacionales de papa en el corto plazo —y de todo el sector en el mediano y largo plazo. Así como con la papa, sectores del agro y la manufactura ecuatoriana podrían incurrir en pérdidas de producción y , por ende, de empleos. Además, esto podría sumar innecesariamente a salidas de divisas —cosa que tanto hay que cuidar en una economía dolarizada.

Debo insistir que esta preocupación sobre lo que podría pasarle a lo sectores productivos de nuestro país no desconoce el anuncio de los negociadores ecuatorianos sobre haber incorporado mecanismos de protección para la producción local, como, por ejemplo, las salvaguardias agrícolas. Para que estos mecanismos de protección se apliquen efectivamente y funcionen bien, no deben manejarse con lo que yo me atrevería a llamar una “cláusula de queja” en beneficio de los exportadores de los productos.

Para entender mi preocupación debemos remitirnos a la forma en que se ha manejado la salvaguardia general aplicada desde inicios del año pasado. Este mecanismo para aumentar temporalmente ciertos aranceles fue activado para mitigar los efectos adversos de la apreciación del dólar mientras, por otro lado, el resto de monedas del mundo (especialmente el peso colombiano y el sol peruano) se depreciaban. Ante esta medida, Colombia y Perú pusieron una nota de protesta. Por supuesto, en defensa de sus exportadores, que veían afectada su entrada al mercado ecuatoriano. Considerando que se necesitaba del beneplácito de los vecinos países para proceder con la suscripción del Ecuador al ACM (porque, no olvidemos, es un instrumento “multipartes”), nuestras autoridades accedieron a desmontar anticipadamente parte de las salvaguardias a favor de los intereses de ciertos exportadores de Colombia y Perú. Muestra esto que la efectividad de los mecanismos de salvaguardia es contingente al poder de presión de un parte afectada que podría activar esa “cláusula de queja.”

Los costos de la liberalización de aranceles a favor de Europa también generarán desincentivos para el aparecimiento de nuevos sectores productivos. Sin desconocer que existan mecanismos excepcionales de protección para industrias nacientes que pudieran activarse, el ACM facilita el ingreso de manufacturas y productos con alto valor agregado y reduce el margen de maniobra para que el gobierno establezca normas para reducir importaciones y promover la industria local. El Ecuador ya ha aplicado anteriormente mecanismos de este tipo como normas de calidad INEN, resoluciones del Consejo de Comercio Exterior (COMEX) y reglamentos a nivel de acuerdos ministeriales que han permitido exigir mayor calidad para los productos que entran a nuestro país y, a al vez, reducir importaciones innecesarias y limitar innecesarias salidas de divisas. En 2014, por ejemplo, la implementación de una serie de normas de calidad, como la reforma al Reglamento 034 sobre elementos mínimos de seguridad en automotores, fueron parte de una exitosa política que implicó un ahorro total de 720 millones de dólares de productos suntuarios o de mala calidad que dejaron de importarse. Con el ACM, ese margen de acción queda muy limitado. La propia Comisaria de Comercio de la UE, Cecilia Malmström, dijo  que el Acuerdo constituye un puntal para los negocios europeos y genera un ancla para las reformas en Ecuador. Sus palabras son muy decidoras: la política pública del Estado ecuatoriano queda largamente anclada o atada de manos ante ciertas prescripciones del acuerdo.

A más de las limitaciones futuras a la política pública, la firma del ACM ya generó importantes sacrificios para el Estado. Quizá el mejor ejemplo es el del Timbre Cambiario. No libre de bemoles y con muchos temas por afinar, la discusión de este mecanismo para aumentar la competitividad de nuestras exportaciones y restringir ciertas importaciones en una economía sin moneda propia quedó truncada. La sola discusión del Timbre preocupaba a Europa por las lecciones e ideas que esto podría dejarle a los países de la periferia del viejo continente quienes más han sufrido las restricciones de tener que depender de una moneda común, el Euro.  Esto, muy suelto de huesos, lo afirmó el ex Ministro de Industrias Eduardo Egas, quien ha participado activamente en las negociaciones del ACM y fue invitado de honor a la firma del mismo.

El propio Ministro Cassinelli, artífice de la parte final de las negociaciones y de la firma del ACM, así como otros funcionarios del Gobierno han hecho públicos varios de los últimos sacrificios que se debieron tomar: entre otras cosas, se quitaron las restricciones para importación de vehículos, se modificó el Decreto 522 sobre fármacos genéricos —para que las empresas farmacéuticas europeas no se vean afectadas por el etiquetado “genérico” al momento de acceder al mercado ecuatoriano— y se ha aceptado que se modificaron partes del Código Ingenios para contentar a Europa.

Con todas estas consideraciones que, de todas formas no agotan los costos del Acuerdo, cabría preguntarse: ¿valen la pena todos estos sacrificios para nuestros sectores productivos actuales y para la transformación productiva del país, así como las ataduras de manos a nuestra política pública? Genera muchas dudas que todos estos costos y sacrificios compensen, en el mediano y largo plazo, los inciertos beneficios que se espera pueda tener la agroexportación.

El Acuerdo está firmado, ratificado por el Parlamento Europeo, ha sido rápidamente avalado por la Corte Constitucional y falta solamente que esta semana el pleno de nuestra Asamblea Nacional se pronuncie. La Corte Constitucional se tomó 3 semanas y una sesión dominguera de su pleno, para resolver que el ACM se apega estrictamente a la Constitución de la República. Habrá que pedirle información y cuentas a los altos magistrados de la Corte sobre el trabajo que realizaron. Por ejemplo, seguramente habrán revisado que la capacidad de veto privado que establece el ACM en lo relativo a la participación preferente del Estado en la asignación del espectro radioeléctrico no sea contraria a la reserva constitucional que tiene el Estado para gestionar los sectores estratégicos (Artículo 313 de la Constitución). De acuerdo con los compromisos negociados por el Ecuador en el marco del ACM, la reserva constitucional respecto a la asignación preferente del espectro radioeléctrico se mantiene siempre y cuando se garanticen condiciones que no afecten la dotación de dicho recursos escaso para el acceso y la participación de operadores privados. Corresponde preguntarse si un instrumento de este tipo puede condicionar una disposición constitucional. Los magistrados de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, al parecer no encontraron problema alguno. Pero mi opinión (sin ser un experto jurista en materia constitucional) es que esta es una prescripción sumamente grave y desdice lo que estipula nuestra Carta Magna.

Tan solo tres días después de haberse pronunciado la Corte, la Comisión de Desarrollo Económico de la Asamblea emitió su informe favorable luego de una reunión que contó con la “amplia” participación de unos pocos representantes del sector productor y exportador bananero, así como de la Embajadora de la Unión Europea en el Ecuador. Al parecer, para la Asambleísta Soledad Buendía y sus colegas de Comisión, con estas pocas intervenciones —más el Powerpoint del Ministro Cassinelli— se agota un espacio que debió haber ser abierto y que dé cabida a los diferentes sectores y sus argumentos en el plano legal, económico y social. Así debía ser, al tratarse de una decisión que no concierne únicamente a las élites de la agroexportación, sino a una amplia gama de sectores de quienes dependerá el desarrollo soberano y la transformación productiva de nuestra economía.

Por cómo se han dado las cosas, un escenario de no-ratificación del ACM es prácticamente imposible. Sin embargo, las preocupaciones sobre los costos y sacrificios que genera el Acuerdo deberían, al menos, constituir un buen corolario a su refrendación y que emita una serie de advertencias y recomendaciones. Solo queda que esta semana el pleno de la Asamblea Nacional se pronuncie al menos con algo de estas consideraciones.

Finalmente, y más allá de lo que casi seguro pasará en el pleno asambleario, este tema no debe ser en absoluto ajeno a la coyuntura electoral que vivimos. Un adecuado análisis de los costos y sacrificios que implica el ACM, debería llamar la atención de los candidatos presidenciales que, en buena medida, no han hecho más que aplaudir la suscripción de un instrumento que al parecer no conocen a profundidad. La administración que sea electa el próximo año deberá acompañar inteligentemente la aplicación de lo estipulado en el ACM sin dejar de considerar sus importantes costos y ataduras. No tengan la menor duda de que Europa pondrá su arsenal de funcionarios y abogados para que el Acuerdo se ponga en rigor a rajatabla y en beneficio de ellos. En este punto, el carácter del nuevo gobierno se verá en la manera que utilice la política gubernamental para amortiguar los impactos negativos del Acuerdo en consonancia con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo que se planteen para los próximos años. En este tema, entre varios otros, veremos quién es quién del 2017 en adelante.